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Gaz de schiste : une impasse

Prolongations fantomes : la moitié des permis seraient illégaux

Ces étranges prolongations fantomes : la moitié des permis de recherche seraient-ils illégaux ?

N. Daures. Pour www.stop-gaz.fr  Version mise à jour au 15 décembre 2015

En décembre 2015, on dénombre en France (continent et outre-mer) 52 permis de recherche d'hydrocarbures en vigueur. Selon la loi, un permis est accordé pour une première période, renouvelable deux fois. Chacune des 3 périodes – repérées par les lettres M, N ou P – est limitée à 5 ans, ce qui porte la durée de vie d'un permis de recherche à 15 ans au maximum. Cette durée est largement suffisante pour prospecter une zone, d'autant que le territoire continental a fait l'objet depuis longtemps de campagnes de prospection et de forages : on ne cherche plus à l'aveugle mais après analyse de données géologiques déjà connues ou rapides à obtenir sur le terrain.

 

Toutefois, une entreprise titulaire d'un permis n'est pas toujours pressée de réaliser les travaux nécessaires, car elle peut avoir d'autres priorités dans l'ensemble de ses projets d'investissement. On constate ainsi que certains permis n'ont fait l'objet d'aucune présence sur le terrain. Cela peut s'expliquer par de fortes oppositions locales des populations et de leurs élus, mais ce n'est pas toujours le cas. Une fois son permis de recherche attribué, le titulaire est souverain pour décider de ses actions et de son calendrier. Seule contrainte : il doit respecter un engagement financier et communiquer annuellement à la préfecture l'état d'avancement. Mais cette contrainte reste légère et laisse une grande marge de liberté. Nous n'avons pas eu connaissance de sanctions si elle n'est pas respectée. A la rigueur, lorsque vient l'échéance de renouvellement, l'entreprise annonce soudain qu'elle envisage des travaux, et pour peu qu'une opposition locale se manifeste elle pourra invoquer un cas de force majeure justifiant son inaction.

Mais inaction ne signifie pas abandon : le titulaire tient à conserver son titre minier, soit pour le revendre, soit pour prospecter plus tard. Dans tous les cas, la détention d'un permis apporte à l'entreprise une certaine valeur potentielle, avec un caractère spéculatif. Autrement dit, lorsque la première ou la deuxième période arrive à échéance, l'entreprise demande généralement le renouvellement de son titre pour une période supplémentaire. Elle est d'ailleurs la seule à pouvoir faire cette demande, sans concurrence. Que se passe-t-il alors ?

Une prolongation de permis obéit à une procédure simple (Décret de 2006, Titre III, Voir ici) : demande émise par le titulaire 4 mois avant échéance, étude du dossier par les services du Ministère (BEPH notamment ), signature d'un arrêté ministériel, publication au JORF. Une prolongation de permis ne donne lieu à aucune enquête publique ni procédure particulière d'information ou de participation des populations ou des élus concernés.

La plupart des demandes de prolongation sont acceptées lorsque cette procédure est respectée. Un rejet doit être motivé, et transmis à l'interessé, comme c'est la règle générale en droit français. Mais il ne semble pas que la loi oblige à publier ce rejet dans le JO. Par contre, l'octroi de la prolongation doit prendre une forme explicite – d'où le document officiel publié au JO. Enfin, la prolongation s'accompagne, selon la loi, d'une réduction de la superficie du permis : - 50% pour le passage en 2° période, -25% pour le passage en 3° période.

Il s'agit là du processus de prolongation "standard" mais il y a deux exceptions.

  • Dans certains cas, le titulaire peut demander une prolongation "exceptionnelle" de quelques années, sans réduction de superficie. Ce n'est pas une nouvelle période, mais le prolongement de la période en cours. Ce cas de figure, comme son nom l'indique, devrait rester exceptionnel. Mais il semble de plus en plus souvent demandé – après tout, pourquoi s'en priver ? Mais les arguments à l'appui de ces exceptions ne sont pas publiés.

  • Il arrive, de plus en plus souvent d'ailleurs, que le Ministère tarde à prendre sa décision, ou à la publier. La loi indique que dans ce cas " Le silence gardé (...) pendant plus de quinze mois sur la demande de prolongation d'un permis de recherches vaut décision de rejet " (art. 49 du décret de 2006). Il s'agit de quinze mois à partir de la demande, donc au maximum de 11 mois à partir de la fin de la période en cours. Ainsi, au 1° décembre 2015, un permis qui est arrivé à échéance avant le 1° janvier 2015 et qui n'a pas été expressément renouvelé doit être considéré comme implicitement rejeté.

Mais curieusement, plusieurs permis sont dans ce cas et sont pourtant toujours considérés comme valides par les services du Ministère, comme en témoignent les informations publiées sur le site du Ministère, ou plus clairement encore le récapitulatif semestriel publié par le BEPH.

Le BEPH laisse indique que le permis est prolongé "sous réserve", comme si l'accord allait de soi et que le BEPH anticipait systématiquement un avis favorable. Cette position pourrait se comprendre dans le cas d'un retard exceptionnel et limité dans la réponse du Ministère. Mais elle ne tient plus après 15 mois, selon le texte de 2006. On se rapproche plus d'un "accord implicite" que d'un "rejet implicite", en contradiction avec la loi.

Il ne s'agit pas d'un détail : sur les 52 permis aujourd'hui en vigueur, la moitié sont dans ce cas !

Après recoupement et mise à jour des informations de source officielle, nous en avons établi la liste ci-dessous

PERH dont la prolongation n'a pas encore été validée .

La date indiquée est celle de la fin de la période précédente – la dernière qui avait été validée.

Ces permis sont en attente de prolongation depuis la date indiquée. Du fait du silence du Ministère, on pourrait penser que cette prolongation est implicitement refusée, selon le décret de 2006, art. 49. Mais faute de texte de rejet, le titulaire peut continuer ses travaux jusqu'à ce qu'il y ait une décision explicite (cf arrêt Conseil d'Etat du 17 juillet 2013 Hess contr Etat ). Le permis n'est pas prolongé, mais les travaux peuvent se poursuivre tant que le Ministère garde silence. Bien sûr, il y a un risque pour l'opérateur de voir sa demande de prolongation rejetée alors qu'il aura fait des travaux.

Nombre de permis concernés : 27

25/11/2007 N575 * GAZ-DE-GARDANNE

01/09/2009 N573 * CARAVELLE

16/06/2010 P571 * AUFFERVILLE

21/08/2010 P566 * SAINT-LAURENT

06/11/2010 N593 * PAYS-DU-SAULNOIS

28/11/2010 P568 * LAVIGNOLLE

02/02/2011 N582 * RIGNY-LE-FERRON

20/02/2011 N583 * JOIGNY

15/08/2011 M591 * MAIRY

28/07/2012 N590 * LONS-LE-SAUNIER

08/08/2012 N603 * NOGENT-SUR-SEINE

08/08/2012 N605 * LEUDON-EN-BRIE

20/01/2013 N614 * PONTENX

14/03/2013 N599 * MOUSSIERES

19/08/2013 N607 * ROMILLY-SUR-SEINE

24/10/2013 N618 * MIOS

10/12/2013 N622 * PAYS-DE-BUCH

13/12/2013 N608 * ARDENNES

20/01/2014 N611 * MOSELLE

07/02/2014 P577 * FOIX

02/04/2014 M628 * PLAINE-ALES

11/06/2014 M615 * GEX

24/10/2014 N619 * VALENCIENNOIS

24/10/2014 N617 * EST-CHAMPAGNE

24/10/2014 N616 * CHATEAU-THIERRY

30/10/2014 N621 * PLAINES-DU-LANGUEDOC

30/10/2014 N620 * MARCILLY-LE-HAYER

Un rapport conjoint du Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et du Conseil général de l'économie (CGE ), dépendant respectivement du ministère de l'écologie et de l'économie, a été publié en juillet 2015.

(télécharger le pdf ici : http://www.economie.gouv.fr/files/files/directions_services/cge/Rapports/2015_10_06_Delais_instruction_des_demandes_de_permis_exclusifs.pdf

Il indique que certains de certaines prolongations ont fait l'objet d'une décision explicite de rejet – mais à notre connaissance non publiée à ce jour.

Il s'agirait des permis de : AUFFERVILLE, RIGNY LE FERRON, JOIGNY, NOGENT-SUR-SEINE et LEUDON-EN-BRIE (tous les 5 dans la liste ci-dessus) et NEMOURS (qui a effectivement disparu de la liste du BEPH), depuis le 19 décembre 2013, et du permis de MOUSSIERES depuis le 5 février 2015.

Plusieurs de ces rejets font l'objet de recours auprès des tribunaux administratifs, et ne sont pas encore jugés. Et le BEPH les considère encore comme étant en attente de prolongation.

Nous n'avons pas la prétention de nous ériger en tribunal ni de donner des leçons de droit au Ministère, mais nous nous interrogeons sur cette situation.

Pourquoi le Ministère tarde-t-il à répondre ?

Pourquoi le BEPH n'entérine-t-il pas le rejet implicite ?

Pourquoi les entreprises ne se manifestent-elles pas, ou si peu ?

Le silence du Ministère, long et fréquent, ne relève sans doute pas d'une négligence. Il s'agit très probablement d'une volonté délibérée. Peut-être par manque de courage politique pour trancher sur un sujet sensible. Peut-être pour limiter ou retarder des procédures contentieuses. Peut-être aussi parcequ'il s'agit de permis visant, sans le dire, des objectifs non-conventionnels (pétrole ou gaz de schiste, gaz de houille, huiles lourdes..) alors que le code minier distingue pas ce qui est conventionnel ou non.

Le BEPH, de son côté, continue de faire comme il en avait l'habitude : il anticipe une décision positive de prolongation, comme c'était le cas général auparavant. Le BEPH a une mission et une une culture du développement des recherches et de l'exploitation pétrolières. Il entretient des relations étroites avec les sociétés pétrolières (information, conseil, aide). Les premiers rejets de prolongation datent du 19 décembre 2013, il n'y avait pas eu de précédent. Le changement de cap imposé par certaines évolutions récentes (charte constitutionnelle de l'environnement, loi du 13 juilet 2011 interdisant la fracturation hydraulique, campagnes pour la transition énegétique et contre les hydrocarbures...) est contraire à son histoire et à leur culture.. Un ancien directeur, lorsqu'il a pris récemment sa retraite, a rejoint les rangs de l'Amicale de Foreurs et du CHNC – spécialisés dans le lobbying. L'ancienne ministre de l'écologie, Delphine Batho, avait dénoncé en son temps, dans les medias et dans un livre, la présence et le rôle des lobbyistes au sein des ministères et des conseillers des sphères dirigeantes au plus haut niveau. Cela va bien au delà du BEPH, mais illustre combien les anciennes habitudes peuvent perdurer.

Quant aux entreprises, il leur faut d'abord attendre la fin du délai de 15 mois sans réponse.

En attendant, comme on l'a vu, les travaux de prospection, y compris les forages, peuvent continuer aussi longtemps que l'administration garde le silence. Entre "gens de bonne compagnie", soucieuses de préserver de bonnes relations avec l'administration – surtout si elles ont d'autres projets ou activités – elles préférent commencer par un recours gracieux. Ce qui allonge encore le délai d'attente. Devant les tribunaux, il leur est plus difficile de contester un silence qu'un document écrit, motivé et daté. Mais tôt ou tard, elles sont conduites à sauter le pas, à moins de négociations en coulisses. D'autres part, l'effondrement des cours des hydrocarbures ne les incite pas à se précipiter.

Cette stratégie du silence n'est peut-être pas la plus efficace pour le Ministère, mais c'est la moins inconfortable, du moins à court terme. La question est de savoir si elle peut être poursuivie encore longtemps.
Elle ne peut pas fonder une politique claire en matière d'exploration-production, et rien ne garantit que des procédures judiciaires ne vont pas s'amonceler un jour. Même en jouant cyniquement sur le calendrier électoral, 2017 est encore un peu loin.

Cette situation peut se terminer d'une autre manière : le gouvernement négocie avec les titulaires de permis une remise à plat de leurs titres, avec assurance que leurs intérêts seront préservés lors d'un réexamen des dossiers, dans le cadre d'un code minier rénové. La réforme du code minier est un serpent de mer qui ressort régulièrement depuis 2011. Maintes fois annoncé, mais toujours remis, le nouveau code minier est l'objet d'intenses négociations, dans les cabinets des Mnistères Royal et Macron, et sans doute plus haut. Les versions successives, notamment depuis 2013 à partir de la mission Tuot, vont toutes, et de plus en plus fortement, dans le sens d'une simplification pour les entreprises et d'un raccourcissement des délais d'information du public et d'instruction des dossiers.

Et surtout, la règle du rejet implicite par le silence serait inversés : un silence de 2 ou 3 mois vaudrait acceptation. Autant dire que les dossiers n'auront pas le temps d'être évalués sérieusement, et que les rejets deviendront alors exceptionnels.

Finalement, la stratégie du silence pourrait continuer mais elle changerait de sens, pour le plus grand profit des pétroliers et au détriment des populations et territoires concernés.


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